政府项目融资操作实务
政府项目融资
建议书
2013年
政府融资服务项目建议书
一、项目背景
随着近年来城市化水平的不断提高和国家4万亿的基础设施建设政策的出台，城市基础设施建设规模不断扩大，所需要的建设资金日益增加。而当地政府主要的资金来源为财政、银行和债券市场，现有的融资平台由于受项目规模和项目本身性质的限制，如放款对象和规模受宏观调控影响大、融资金额和时间与实际建设用款进度不匹配、资金用途要求严格、抵质押物要求严格且折扣率高、有项目资本金及项目融资比例限制等，影响融资效率。原有的融资渠道和规模不能很好、很及时的满足政府的融资需求，目前各地政府的财力面临很大的资金压力，因此搭建新的融资平台拓宽融资渠道是目前政府亟待要解决的问题。鉴于此，要最终达到多渠道的灵活融资和宽松的资金环境，我们建议政府整合现有的资源，采取包括国有资产清理、资产注入和资产重组等措施，搭建城市建设新的融资平台。通过重组和汇集当地政府的优质资产，盘活现有国有资产，运用企业债券发行、银行理财产品、信托产品、银团授信、贷款等各种直接和间接融资方式，扩大融资渠道、降低融资成本、提高融资规模，形成一个优质的、受投资者和债权人欢迎的融资平台，并利于政府最大限度的利用自身资产和资源，灵活的取得比较宽松的资金环境。
二、项目简介
1、项目目标
通过搭建新的融资平台，以实现以下目标：一是推进城市化发展战略的实施，促进城市功能完备，加快城市更新步伐，提高经营城市水平；二是进一步深化国有企业改革，运用资本经营手段，促进存量资产结构调整和资源优化配置，实现资本经营与城市经营的有机结合；三是增强公司融资和提高保障供应能力，为社会提供符合标准的公共产品和服务；四是确保国有资产保值增值。一言以蔽之，就是运用优质资产、形成优质平台，从根本上解决当地政府整体城市建设步伐中，因与财政收支难以完全期限匹配，带来的资金问题。既保障当地城市建设进程，又优化经营城市水平。
2、提供的服务
组建政府项目财务顾问团队，作为牵头人，将参与设计切实可行的、满足当地政府要求的一揽子重组融资解决方案。引入包括券商、会计师事务所、律师事务所、资产评估机构以及外部评级机构等在内的中介机构和专业人士。牵头重组成立新的融资平台，完成资产筛选和注入，优化财务报表。牵头设计和运用企业债券发行、银团授信、银行理财产品发售、各类信托计划等直接或间接融资工具，解决政府的资金需求，我行有成功为当地政府融资的丰富经验，可为当地政府提供综合性的融资财务顾问服务。
三、项目流程建议
1、选择及引入优秀中介机构（券商、会计师事务所、律师事务所和评级机构等）及专业人员；
2、设立新公司作为今后的融资平台，以债券发行为切入点，调查清理国有资产，进行企业重组。
建议政府从资产清理和资产重组开始，搭建一个资产规模足够、资产状况良好（生息资产为主）、财务指标优越、能取得评级机构较高评级、能取得银行较高信用评价和授信的融资平台。政府通过清理国有资产——选择优质企业进行企业重组整合资产——逐步扩大银行授信——尝试扩大其他融资渠道（如信托贷款、理财产品发售等）——继续项目投资、扩大资产体量——再扩大融资，逐步达到满足发行企业债券的资产规模要求和财务数据要求。最终实现或接近政府的目标。
在做好重组企业的架构设置、原有企业的人员处理、资产注入的情况分析、注入资产的选择中，按照以下几个原则选择资产和搭配资源：一以实物资产与现金出资相结合，减轻出资压力；二为融资需求尽可能做大净资产，为筹资做准备；三是注入资产需优质，或为生息资产或日后容易变现，能成为实际建设资金；四是合法合规出资，兼顾税务成本。通过资产注入的方式扩大新平台的资产总量，持续提供后续发展潜力，提升公司质地，优化资产负债表，优化财务数据。（初步要求见附件一）
3、新平台融资
在完成重组之后，新融资平台主业范围、组织架构、资产、财务状况均兼顾了银行融资、外部评级、长短期债券发行的需要和标准，为下一步融资奠定基础。下面介绍几种融资渠道：
1)长期资金的可持续的融资渠道－企业债券
企业债是指企业依照法定程序公开发行并约定在一定期限内还本付息的有价证券，由中央政府部门所属机构、国有独资企业或国有控股企业发行。发行企业债券是企业有效利用社会资金，开展直接融资的重要渠道。我国企业债发债资金的用途主要限制在固定资产投资和技术革新改造方面，并与政府部门审批的项目直接相联。
通过企业债能融到多少资金，前提条件是看融资平台的净资产有多少，公司所有债券总和不得超过净资产的40％。
我们筛选好融资项目，筛选的原则按项目本身收入、项目的综合还款能力和外部产生的收益，同时要尽最大力量提高发债主体的等级以达到发债的要求和降低成本，为政府取得长期的建设资金。（发行具体要求见附件二）
2) 各家银行的稳定融资渠道—银团授信、贷款
在我国目前现有的政策和资本市场状况下，银行直接融资仍然是企业和城市建设融资的主要渠道。经过重组，净资产提高，资产质量得到改善，各家银行对新的融资平台的评级和授信额度势必将会提高，通过银团借款能够极大的弥补其项目资金缺口。
3) 中期资金的可调节的融资渠道
A信托计划：
重组期间和将来新公司运行过程中，一方面，我行可以发行股权类信托理财产品，募资资金以股权形式增加新公司的资本金，优化其资本结构，增强其融资能力，降低融资成本，然后签定股权回购协议，保证政府对新公司的控制权不变，增加新公司的中期资金；另一方面可能受各种国家和银行等政策的影响，公司面临着资金无法从其他渠道进行融资，我们可以通过信托公司为公司寻找资金，解决公司的应急资金和中期资金。
B中期票据：
中期票据，是指具有法人资格的非金融企业（以下简称企业）在银行间债券市场按照计划分期发行的，约定在一定期限还本付息的债务融资工具。中期票据实行注册制，时间成本低；中期票据发行期限目前为1-5年，以后可能10年、20年或更长，可以满足政府中长期资金需求；融资用途灵活，可用作资本金投入，政府可根据实际需要，采取多次、小额的灵活发行方式，同一次注册下的中期票据可以有不同的期限和定价。
4) 各类灵活、多变的短期融资工具
A理财产品信托理财产品，是根据客户的融资需求，我行为客户安排资质优良的信托公司，设立资金信托，发行信托受益凭证筹措资金，并将所筹资金向客户发放信托贷款。其特点不是用银行自有资金向客户发放贷款，而是通过发行信托受益凭证筹措资金，并将所筹资金向客户发放信托贷款。一般融资金额不超过10亿元，期限为6-12个月。通过此信托理财产品的发行既满足了政府的融资需求，又提高了当地政府的社会形象。
B短期融资券
短期融资券是企业依照中国人民银行《短期融资券管理办法》规定的条件和程序在银行间债券市场发行和交易并约定在一定期限内还本付息的有价证券。融资券的期限最长不超过365天。发行融资券的企业可在最长期限内自主确定每期短期融资券的期限。短期融资券实行余额管理，待偿还短期融资券余额不超过企业净资产的40％；
随着新公司业务的发展，未来经营性现金流的逐步充裕、财务状况逐步优化，将来考虑发行低成本、发行周期短的短期融资券。
2011
附件一：政府融资内部初步调查提纲
一、了解需求，梳理在建及拟建项目
梳理近3-5年内，政府主导的在建或拟建大型建设项目情况。项目具体内容、立项情况、计划总投资额、初步拟定的资金来源、建设进度及资金分期投入计划、项目收益（自偿性收益及政策性受益）情况，项目可能提供的担保资产（例如形成土地、资产抵押）。
关注年度用款计划及资金缺口的年度分布不同，对年度资金需求的影响；关注项目各类资金到位进度（如财政拨款、土地拍卖等）与需求的匹配。初步测算单个项目形成分期、滚动开发的启动资金需求。了解各项目效益，项目自身或配套政策所形成的项目产出情况，项目可以取得的辅助性政策优惠（税收、土地收益等）。
汇总形成项目清单。
二、调查现有国资背景企业的状况，调查可用作注资的优质国有资产
梳理市辖国资企业情况，了解经营状况、资产状况。采集各家企业近三年报表，初步收集现有财务数据：总资产、净资产、注册资金、净利润，股权关系，了解企业资产实际内容（主要资产形态和具体实物内容）。了解各家企业目前经营范围、实际经营内容、经营状况、近三年的盈利点（含财政拨款）。
汇总形成企业清单。
调查政府可调度或支配的优质国有资产，如：权证齐全的可拍卖土地，上市公司股权，道路、港口等有持续、稳定收益的股权或收益权。调查资产目前归属、收益能力、对资产初步估价。汇总形成可用于注资的资产清单。
三、初步选择融资操作平台
根据企业行业、现有资产质地、历年财务清晰度、经营管理能力等要求选择一家融资平台（主体）。
结合融资目标、融资要求选择企业主体，明确通过改造、注资、重组或直接利用该企业作为融资主体。将政府拟建设项目纳入该主体（控股或直接操作均可）。确保该主体有充分的可提供反担保的资产，其财务状况、资产实力、行业背景、发展潜力符合国家发改委、人民银行、银监会等相关部委的要求，符合银行授信及担保的要求，符合债券发行的
关注选定平台的经营范围、主业选择、行业优势、政策扶植、人员模式以及下属子公司情况。关注重组模式下的主体改造及现有模式下的主体改造的利弊、优缺及可行性。
四、尽早确定拟改造主体（平台），拟定报表截止日（发债报送），确保尽快体现2010年盈利能力。
初步选定发债主体企业（含子公司）后，需尽快体现2010年利润。
几乎所有融资行为均需要提供最近三年财务数据，发债对最近三年平均利润有明确要求（平均年利润不低于债券一年的利息）。而政府类企业非营利性明显，普遍存在无利润或亏损状况。为满足发债审批、银行授信审批、主体评级、项目评级等环节对过去年度利润的要求，由于某些帐务调整的不可逆性，为完成2011年或以后年度的发债项目，务必在2010年度尽可能的体现利润（足够满足分摊到前2年）。
附件二：政府类融资产品介绍
一、债券类——包括企业债、公司债、中期票据、短期融资券。
（一）企业债
发行基本条件：
1.企业规模要求：如果发行主体是《公司法》界定的公司，则根据《证券法》应该符合下列条件：股份有限公司的净资产不低于人民币三千万元，有限责任公司的净资产不低于人民币六千万元；累计债券余额不超过公司净资产的百分之四十；最近三年平均可分配利润足以支付公司债券一年的利息；筹集的资金投向符合国家产业政策；债券的利率不超过国务院限定的利率水平（即：小于或等于同期银行定期存款利率的140％）；国务院规定的其他条件。
2.发行规模：本次发行后累计各类债券余额总额不超过最近一期末净资产的40％，且未被设定担保或者采取保全措施的净资产不少于本次发行后的累计债券余额；债券募集资金总额一般不超过项目总投资额的30％；发行前三年平均可分配利润足以支付债券一年的利息。
考虑到债券发行成本中的中介费用一般采取固定费用模式，融资额度越大，相应的费率会越低。融资额度10亿元，需要相应的企业净资产要达到30亿以上，中介费用在2‰左右。
3.具有偿债能力；
4.企业经济效益良好；
5、担保要求：发行人在债券发行前应提供保证担保，但中国人民银行批准可免予担保的除外。担保工作经中国人民银行认可后方可发行债券。保证人应按照《担保法》的规定以书面形式向债券认购人出具担保函。保证人可要求发行人提供抵（质）押物进行反担保。
（二）公司债
主要发行主体是上市公司（目前暂不考虑）
（三）中期票据
中期票据，是指具有法人资格的非金融企业（以下简称企业）在银行间债券市场按照计划分期发行的，约定在一定期限还本付息的债务融资工具。
发行中期票据的特点：
由人民银行授权中国银行间债券市场交易商协会负责产品的注册。与企业债和公司债相比，中期票据的注册发行将较为简便；发行对象为银行间市场的机构投资者，包括各类银行、信用社、基金公司、证券公司、保险公司等，投资者类型广泛，投资资金充裕；募集资金的使用灵活；发行备案文件与发行短期融资券的发行备案文件相似，易于操作；中期票据的期限目前为1－5年。以后可能10年、20年或更长；中期票据的发行利率按市场化的原则确定。
发行中期票据的条件：
中期票据与短期融资券一样也是一种债券，它与发行人其他债券的待偿还余额应不超过发行人净资产的40％；中期票据发行期限目前为1-5年，以后可能10年、20年或更长；已发行的32期中期票据发行主体全部为国有控股企业，且债项评级为AAA级。下一步将逐步向中心城市的国有控股企业推行，债项评级不低于AA+；采用交易商协会注册、监管机构备案的方式，不再逐项进行行政审核，注册发行额度目前暂定标准为不少于20亿元。
政府背景企业的遴选标准：
政府投融资平台企业：1、净资产规模在100亿以上；2、主营业务收入占总收入比例超过60％，第一大主业收入占比超过主营业务收入50％；3、资产权属清晰，企业具有经营自主权。
承担基础产业建设、能源投资类企业及公用事业经营企业：1、净资产规模在30亿以上；2、主营业务收入占总收入比例超过60％；第一大主业收入占比超过主营业务收入40％；3、资产权属清晰，企业具有经营自主权；4、在当地经济发展中占有突出地位，当地政府通过预算安排政府支出足够用于支付债务本息。
（四）短期融资券
短期融资券是人民银行2005年针对企业债发行周期长的实际，为了解决企业短期融资，而推出的市场化程度比较高的，在银行间债券市场发行交易的债券。由企业在银行间债券市场发行短期融资券进行直接融资。短期融资券的融资成本低于其他债券，发行周期明显短于其他债券（从需求提出到提款，需要60－90天左右）。
人民银行《短期融资券管理办法》规定的发行条件:
是在中华人民共和国境内依法设立的企业法人；具有稳定的偿债资金来源，最近一个会计年度盈利；流动性良好，具有较强的到期偿债能力；发行融资券募集的资金用于本企业生产经营；近三年没有违法和重大违规行为；近三年发行的融资券没有延迟支付本息的情形；具有健全的内部管理体系和募集资金的使用偿付管理制度；客户所从事的行业不属于国家宏观调控行业，如排名20位之后的钢铁企业、房地产行业、水泥行业、电解铝行业、铁合金行业等
发行成本包括：发行利率（主要取决于资金市场短期利率情况和发行人的资信，目前1年期短期融资券利率为4.9％-7.6％）、承销费（由发行人与主承销商协商确定，但人民银行规定承销费费率不得低于0.4％）、登记托管和兑付费（支付给中央国债登记公司，发行额不超过30亿登记托管费0.07‰、兑付费0.05‰）、其他中介机构费用（评价、律师、会计师事务所等）
二、信托受益凭证
A：信托计划
信托收益凭证是指根据客户的融资需求，为客户安排资质优良的信托公司，设立资金信托，发行信托受益凭证筹措资金，并将所筹资金向客户发放信托贷款。同时以信托受益凭证为投资产品，向机构(一对一产品)和个人发行理财产品。一般融资金额在3亿元以上不超过10亿元，期限为6-18个月(其中一对一方式发行，可以长达2-3年)。
融资成本：信托贷款利率+担保费率+财务顾问费\服务商管理费，贷款利率和担保费率根据企业需求和市场情况协商确定。
发行周期：由于信托受益凭证保函的审批权限上收总行，在已获得授信，并留有足够授信额度的前提下，从企业提出需求到用款，一般需2－3个月。
三、股权类理财产品
基础设施建设类人民币理财产品，是指面向合适的个人、机构及公司类客户发行，所募资金通过设立信托计划投资于基础设施建设项目公司股权或从事基础设施建设的公司股权，到期时由基础设施建设项目公司或从事基础设施建设的公司的其他股东或我们认可的第三方受让信托计划项下股权，从而由我们兑付投资者本金及投资收益的人民币理财产品。通过我们发行股权类信托理财产品，募资资金以股权形式增加新公司的资本金，一方面优化其资本结构，增强其融资能力，降低融资成本，另一方面，通过签定股权回购协议，保证政府对新公司的控制权不变，增加新公司的中期资金。
股权类理财产品主要要求：
1、项目已按照国家相关规定纳入国家或省级政府的相关规划，并已取得项目相关审批或核准；
2、为省、直辖市、自治区、省会城市和财政实力较强且信誉良好的地市级政府所主导的基础设施建设项目；
2、不属于国家区域发展政策、产业政策、环保政策、财政政策和货币政策等所限制或禁止的范围；
3、股权受让方必须为省、直辖市、自治区、省会城市和财政实力较强且信誉良好的地市级政府的国资委或主要投融资平台公司，且上述地方政府和同级人民代表大会（或常务委员会）均以正式文件或决议等形式将股权受让价款纳入对应年度财政预算。
4、产品期限的确定应综合考虑具体项目的建设周期和地方财政收支预测等因素，原则上不超过3年。
